با افزایش تلاش‌ها برای احیای برجام، بحث دربارهی وضعیت و سرانجام تحریم‌ها در این توافق یکی از مهم‌ترین مسائلی است که باید به آن توجه کرد. تحریم‌ها در برجام به گونه‌ای است که برخی موارد ضروری درج نشده در توافق و همچنین ساختار ضعیف برجام باعث می‌شود تا توقف‌های تحریمی محدودی که صورت گرفته نیز بی‌اثر شود. در این یادداشت به بررسی ۱۰ موضوع مهم در مورد «نسبت تحریم‌ها با برجام» از منظر فنی و راهبردی می‌پردازیم.
بسیاری از تحریم‌های بانکی با برجام متوقف نمی‌شود
از سال ۲۰۱۰، اولین تحریم ریسک‌محور بانکی آمریکا علیه یک کشور دیگر یعنی ایران وضع شد. این تحریم‌ها در بخش ۱۰۴ «قانون سیسادا» گنجانده شد. براساس این تحریم‌ها، همه‌ی موسسات مالی دنیا تهدید شدند که در صورت داشتن کوچک‌ترین تراکنش مستقیم یا غیرمستقیم با افراد و نهادهای تحریمی ایران، از هرگونه دسترسی به نظام مالی آمریکا محروم می‌شوند. در واقع همه بانک‌ها و موسسات مالی دنیا مجبور شدند بین کارکردن با ایران یا داشتن حساب کارگزاری دلار یکی را انتخاب کنند. پایه این تحریم‌های بانکی، قانون سیسادا است. متاسفانه در برجام، این قانون تغییری نکرده است و در صورت احیای توافق، این تحریم‌های ریسک‌محور همچنان جاری خواهند بود. در نامه‌ای که جان کری وزیر وقت امورخارجه آمریکا در مورد توقف تحریم‌ها در برجام صادر می‌کند، هیچ اثری از قانون سیسادا نیست. همچنین وضعیت مجوز استفاده از چرخه غیرمستقیم دلار نیز براساس برجام هیچ تغییری نمی‌کند و ایران همچنان براساس برجام اجازه استفاده غیرمستقیم از چرخه دلار(u-turn) را ندارد. این دو موضوع از عواملی هستند که باعث می‌شود روابط بانکی به خوبی شکل نگیرد و دسترسی به درآمدهای ارزی و نفتی میسر نشود. در واقع نفت فروخته می‌شود و درآمدها آزاد می‌شود، اما دسترسی واقعی به آن امکان‌پذیر نیست.
افراد و نهادهای زیادی براساس برجام در لیست تحریم باقی می‌مانند
در برجام بسیاری از اشخاص حقیقی/حقوقی در لیست تحریم باقی می‌مانند و در طول اجرای آن نیز می‌تواند بر تعداد آنها افزوده شود؛ چنانکه یک روز بعد از اجرای برجام در زمان اوباما ۱۱ فرد و نهاد جدید به لیست تحریم آمریکا علیه ایران اضافه شد. علاوه بر این، براساس برجام همکاری با ایران و نهادهای خارج شده از لیست تحریم، مشروط به عدم وجود نهادهای باقی‌مانده در لیست تحریم است. اکنون حدود ۲۰۰۰ شخص حقیقی/حقوقی از ایران در لیست تحریم هستند. اگر همانند دوره برجام ۳۰ تا ۴۰ درصد از این اشخاص در لیست تحریم باقی بمانند و به آن اضافه شود، عملا روابط بانکی چندانی برقرار نمی‌شود.
ساختار تحریم‌های ریسک‌محور بانکی توسط برجام تغییری نمی‌کند
عنوان‌هایی مثل رفع تحریم بانکی و نفتی در برجام وجود دارد، اما به اثر باقی ماندن اشخاص حقیقی/حقوقی در لیست تحریم در پانوشت ۱۴ و ۱۶ از پیوست ۲ پرداخته شده است. در آن پانوشت گفته می‌شود اینکه بانک‌ها و موسسات ایرانی مشتری تحریمی داشته باشند مانع همکاری خارجی‌ها نمی‌شود، مشروط بر اینکه در تراکنش(تجارت) انجام شده توسط بانک ها و موسسات خارجی‌ها با ایرانی‌ها اثری از نهاد باقی مانده در لیست تحریم نباشد.
این موضوع باعث می‌شود همکاری بانکی و دسترسی به پول فروش نفت با مشکل روبه رو شود، چراکه بانک‌ها و موسسات مالی باید مراقبت کنند که در تسویه مالی یا دسترسی دادن به ارز، هیچ اثر مستقیم یا غیرمستقیمی از نهاد تحریمی نباشد؛ این موضوع همانطور که مسئولین دولت قبل در نامه‌های پس از برجام خود اشاره کرده‌اند مانع همکاری‌های بانکی می‌شود. پس از برجام بسیاری از موسسات مالی دنیا به دلیل باقی ماندن شمار زیادی از اشخاص حقیقی/حقوقی در لیست تحریم و الزام آمریکا به اینکه خود موسسات در نهایت مسئول هستند که هیچ تراکنشی از آنها به سمت نهادهای تحریمی نرود، با ایران همکاری نکردند. اکنون نیز مسئولان آمریکایی از جمله رابرت مالی، نماینده ویژه وزارت خارجه ایالات متحده در امور ایران، صراحتاً به این موضوع اشاره کرده است که قواعد مربوط به شناسایی مشتری هیچ تغییری نمی‌کند و در صورت احیای برجام نیز موسسات مالی باید مراقبت کنند که تراکنشی از آنها نهایتاً به اشخاص/نهادهای تحریمی نرسد و اگر این اتفاق رخ دهد موسسه‌ی مالی متخلّف، از نظام مالی آمریکا محروم می‌شوند. این موضوع باعث می‌شود تا موسسات ریسک همکاری را نپذیرند، چراکه نمی‌توانند تضمین دهند که سرنوشت تراکنشی که از آنها به سمت ایران می‌رود، نهایتا به کجا ختم می‌شود. بنابراین از همکاری با ایران سرباز می‌زنند. این سرباز زدن باعث می‌شود تا ایران به درآمدهای خود دسترسی نداشته باشد، چنانکه در طول اجرای برجام برخلاف تصور مسئولان دولتی هیچگاه ۷۰-۸۰ میلیارد دلار از درآمدهای ارزی ایران آزاد نشد و حتی در دی‌ماه ۹۶ علی‌رغم اجرای برجام، ایران دچار چالش ارزی و اعتراضات داخلی شد. احیای برجام نیز تغییری در این موضوع ایجاد نمی‌کند. این در حالی است که به علت استفاده از روش‌های غیررسمی همانطور که آقای زنگنه وزیر نفت دوره آقای روحانی می‌گوید، در دوره‌ی تحریم فروش نفت بلوکه نمی‌شود و به آن دسترسی وجود دارد.
تجربه برجام نشان می‌دهد راستی‌آزمایی رفع تحریم به حداقل ۶ تا ۱۲ ماه نیاز دارد
تا بیش از یک سال پس از اجرای برجام نیز مسئولان بانکی کشور، بارها به این موضوع اشاره کردند که روابط بانکی برقرار نیست و دسترسی ایران به درآمدهای ارزی برقرار نیست و نمی‌توان ارز را یکسان‌سازی کرد و حتی در سال ۹۶ که سال دوم اجرای برجام بود، ایران دچار بحران ارزی شد. همچنین گزارش سه ماهه‌ی اول بعد از اجرای برجام، نشان می‌دهد که حتی برای فروش نفت و بازگشت بازار نفت نیز ۳ ماه کافی نیست. بنابراین احیای برجام و راستی‌آزمایی اثربخشی رفع تحریم‌ها، حداقل در زمینه‌ی فروش نفت و دسترسی به درآمدهای ارزی آن، به ۶ تا ۱۲ ماه زمان نیاز دارد.
درصورت خروج آمریکا از توافق، قراردادهای منعقد شده در طول توافق از بین می‌روند
یکی از مشکلات زمان برجام این بود که برخی تصور می‌کردند مشکلات ایران ناشی از تحریم‌های بین‌المللی است. این در حالی است که در قطعنامه‌های شورای امنیت تحریم بانکی و نفتی وجود ندارد و مشکل ایران تحریم‌های ثانویه بانکی یک‌جانبه‌ی آمریکا است که به پشتوانه‌ی نظام مالی و حاکمیت دلار آمریکا اجرا می‌شود. برخی خبرها می‌گویند در توافق احیای برجام، قراردادهای منعقد شده پس از روز بازاجرای توافق، در صورت خروج آمریکا از برجام ۲ تا ۳ سال مصونیت دارند. اما واقعیت این است که وقتی آمریکا از برجام خارج می‌شود، به صورت یک‌جانبه خارج می‌شود و تحریم‌ها را یک‌جانبه اما ثانویه اعمال می‌کند، و بنابراین اصولاً مصونیت بی‌معنا است. چنانکه در دوره‌ی برجام نیز وقتی آمریکا یک‌جانبه از توافق خارج شد و حتی اروپایی‌ها اعلام کردند که روابط تجاری با ایران مصونیت دارد، در کمتر از ۶ ماه خرید نفت اروپا از ایران صفر شد و همه‌ی شرکت‌ها حتی شرکت‌های دولتی اروپا از ایران خارج شدند.
برجام اجازه سرمایه‌گذاری و ایجاد روابط پایدار اقتصادی را نمی‌دهد
یکی از چالش‌های جدی برجام، کوتاه مدت بودن آن است. امکان خروج آمریکا از توافق، بررسی ۱۲۰ یا ۱۸۰ روزه‌ی توقف تحریم‌ها، فرآیند اسنپ بک (مکانیزم ماشه) و نیز امکان افزایش تحریم‌ها به بهانه‌های دیگر باعث می‌شود تا برجام توافقی کوتاه مدت باشد. نگاه فعالین اقتصادی دنیا نیز چنین است که برجام توافقی کوتاه مدت است و همین امر موجب می‌شود که روابط پایدار اقتصادی ایجاد نشود، قراردادها یک طرفه شود و سرمایه‌گذاری خارجی چندانی شکل نگیرد. چنانکه کمپانی توتال پس از اجرای برجام به همین بهانه، انعقاد قرارداد را تا مدت‌ها معطل گذاشت و پس خروج آمریکا از توافق نیز بلافاصله از برجام خارج شد. ایرباس با قرارداد یک طرفه به ایران آمد و بعد هم بدون پرداخت یک دلار جریمه از ایران خارج شد. تصویب «قانون کاتسا» و راه اندازی «مرکز رهگیری تروریسم» در منطقه توسط آمریکا در سال ۹۶ در دوره‌ی اجرای برجام نیز باعث ایجاد بحران ارزی در کشور شد و در اوج برجام نیز حداکثر ۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی براساس آمار آنکتاد در ایران انجام شد. این در حالی است که اکنون علی‌رغم وجود تحریم‌ها در سال اول دولت آقای رئیسی ۴.۸ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری معتبر خارجی انجام شده است. در شرایط فعلی احیای برجام نیز مشکل کوتاه مدت بودن آن را حل نمی‌کند. چراکه توافق بر مبنای برجام است که مشکلات ساختاری مذکور را دارد. ضمن اینکه جمهوری‌خواهان تاکید کردند در صورت روی کارآمدن، مجدداً تحریم‌ها را افزایش می‌دهند و به این بی‌ثباتی دامن می‌زنند. ضمن اینکه فعالین اقتصادی یک بار خروج از توافق را تجربه کرده‌اند و اکنون بدبین‌تر نیز هستند.
برجام متنی شفاف در مورد تعهدات ایران و مبهم در مورد تعهدات طرف مقابل
یکی از چالش‌های جدی مقابل ایران، عدم شفافیت و مبهم بودن تعهدات طرف‌های مقابل به خصوص آمریکا است. متن برجام به گونه‌ای است که تعهدات ایران در آن به تفکیک زمان، مکان، نوع، درصد و…کاملا ملموس و مشخص است، اما تعهدات طرف مقابل پر از ابهام است. این ابهام هم باعث تعلل طرف مقابل در اجرای تعهدات‌اش شده، هم اینکه موجب شده که شرکت‌ها از ترس مجازات از ایران اجتناب کنند. به طور مثال آمریکا با استفاده از همین ابهامات تا ماه‌ها بعد از برجام حتی مجوز صادرات هواپیما به ایران را صادر نکرد و آن را در پیچ و خم نگه داشت. حتی دکتر ظریف در نامه‌ای به کمیسیون مشترک برجام با گلایه از ابهامات موجود در قواعد تحریمی آمریکا، آن را از عوامل اختلال در تبادلات بانکی و ایجاد رابطه اقتصادی با ایران دانست.
احیای برجام باعث اثرپذیری مجدد ایران از تحریم‌ها می‌شود
مرکز امنیت نوین آمریکا سال ۲۰۱۶ در گزارشی در مورد «سلاح تحریم‌ها» عنوان می‌کند که استفاده طولانی از تحریم باعث کم‌اثر شدن آن می‌شود. اکنون این اتفاق در ایران رخ داده است و نظام تحریمی آمریکا علیه ایران دچار چالش شده است. براساس قانون آمریکا باید فروش نفت ایران به صفر می‌رسید اما چه در دوره ترامپ و چه در دوره بایدن نه تنها این فروش به صفر نرسید بلکه از یک سال آخر دوره ترامپ، میانگین فروش نفت ایران همواره رو به افزایش بوده است. اکنون نیز براساس آمار بین‌المللی فروش نفت ایران بر روی حدود ۱.۲ میلیون بشکه نفت در روز به ثبات رسیده است.
نکته دیگر اینکه به خاطر اینکه بازارسازی و فروش نفت، خارج از چارچوب رسمی فروش و نظام بانکی صورت گرفته است، دسترسی به این درآمدها به روش‌های مختلف امکان‌پذیر است. این ثبات و فروش در صادرات غیرنفتی، محصولات پالایشگاهی و… نیز به وجود آمده است و چشم‌انداز پیشِ روی ایران را روشن‌تر کرده است. این در حالی است که تسویه مالی در چارچوب نظام بانکی مرسوم و با استفاده از سوئیفت باعث می‌شد که دسترسی آزادانه به پول نفت در دوره برجام امکان‌پذیر نباشد. در زمان برجام، نفت ایران به فروش می‌رفت، پول آن آزاد می‌شد اما دسترسی به آن به علت باقی ماندن تحریم بانکی و عدم برقراری روابط بانکی با مشکل روبه‌رو بود. از این رو احیای مجدد برجام باعث می‌شود که ایران دوباره تن به روش‌های گذشته دهد و این روند موازی فروش و تسویه را از دست دهد. بنابراین برای آمریکا این موضوع ضرورت دارد که با احیای برجام از شکل گیری نظام موازی در فروش و تسویه مالی ایران جلوگیری کند. چرا که این اقدام باعث کاهش آسیب‌پذیری ایران از تحریم در بلندمدت می‌شود. چنانکه ریچارد نفیو در کتاب «هنر تحریم‌ها» می‌گوید، در سال ۹۲ اقتصاد ایران به ثبات رسیده بود و اگر برجام نبود تحریم‌ها علیه ایران بی‌اثر می‌شد. حال آنکه بعد از توافق ژنو دیوید کوهن معاون وقت خزانه‌داری آمریکا گفت تحریم‌ها موثر واقع شده‌اند و ایران امتیاز واقعی داده است؛ بنابراین فشار تحریم را در ادامه‌ی همین مسیر حفظ می‌کنیم. بنابراین احیای برجام نه تنها از بی‌اثر شدن تحریم جلوگیری می‌کند بلکه آمریکا را مشتاق به حفظ تحریم علیه ایران می‌کند.
آمریکا برای بازپخت تحریم‌ها در سطح جهانی نیاز به احیای برجام دارد
چنانکه بیان شد، تحریم‌های ثانویه‌ی یک‌جانبه‌ی آمریکا با سوءاستفاده از حاکمیت دلار و نظام مالی آمریکا توسط این کشور انجام می‌شود. در سندی که اکتبر سال ۲۰۲۱ توسط خزانه‌داری آمریکا با عنوان «بازخوانی تحریم‌های خزانه‌داری ۲۰۲۱» منتشر شد این موضوع به صراحت بیان شده که تا زمان حاکمیت نظام مالی آمریکا تحریم‌ها معتبر است. در مقابل چنان که بسیاری از کارشناسان گفته‌اند، استفاده بیش از اندازه از تحریم باعث کم شدن اعتبار دلار بین کشورها می‌شود. براساس آمار صندوق بین‌المللی پول، استفاده از دلار به عنوان ارز ذخیره‌ی کشورها به کمترین میزان خود در ۲۲ سال اخیر رسیده و به کمتر از ۶۰ درصد رسیده است. از طرف دیگر استفاده از تحریم‌ها باعث افزایش هزینه اقتصادی سایر کشورها از جمله کشورهای اروپایی شده است. بنابراین افزایش هزینه تحریم برای سایر کشورها و کاهش استفاده از دلار، کارآمدی سلاح تحریم را در سطح جهانی به خطر انداخته است. در مقابل آمریکا به شدت به دنبال حفظ این سلاح است. چنانکه آدیامو قائم مقام خزانه‌داری آمریکا در حاشیه‌ی نشست اخیر صندوق بین‌المللی پول، صراحتا بیان کرد که آمریکا به دنبال حفظ ساختار فعلی نظام پولی بانکی دنیا است و می‌خواهد از شکل‌گیری جریان‌های موازی جلوگیری کند. احیای برجام به سیاست بازپخت سلاح تحریمی آمریکا کمک می‌کند. چرا که اولا با تزریق نفت ایران به بازار ولو به صورت موقت از هزینه‌های تحریم می‌کاهد، ثانیا به سایرین نشان می‌دهد که تحریم همچنان سلاح کارآمدی است و ثالثا مانند سال ۲۰۱۵ از پایدار شدن یک الگوی بی‌اثر کردن تحریم‌ها با استفاده از روش‌هایی موازی از نظام مرسوم بانکی تحت سلطه آمریکا جلوگیری می‌کند.
احیای برجام منشا بی‌ثباتی و شوک‌های دائمی است
خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷، باعث اعمال مجدد تحریم‌های سال ۹۰ تا ۹۲ علیه ایران شد. اما اثر شوک ناشی از خروج آمریکا از برجام بسیار بیشتر از تحریم‌ها در سال ۹۰ تا ۹۲ بود. اثر تحریم در آن سال‌ها بعد از دو سال بسیار کم شد اما اثر شوک ناشی از خروج آمریکا از برجام هم از نظر شدت و هم مدت زمان بسیار بیشتر بود. بنابراین، این نظریه که با استفاده از احیای برجام می‌توان یک سال از فرصت تنفس استفاده کرد و بعد از آن خروج آمریکا را بهتر تدبیر کرد، در عمل تجربه موفقی نداشته است، بلکه اثرات خروج ناگهانی و شوک اقتصادی بسیار بیشتر از خود تحریم بوده است. احیای برجام و خروج آمریکا از آن با روی کارآمدن دولت‌های متفاوت در این کشور، ایران را در چرخه دائمی شوک تحریمی اقتصادی- توافق می‌اندازد. یعنی ایجاد شوک در ایران، فشار برای مذاکره و توافق جدید. این موضوع هم از نظر اقتصادی به زندگی و معیشت مردم لطمه‌های بسیار می‌زند و هم باعث می‌شود که در اثر فشارهای داخلی و خارجی، خواسته‌های جدیدتری در مذاکره مطرح شود. بنابراین احیای برجام در عمل افتادن در چرخ دائمی شوک اقتصادی- توافق است.
